吕冰洋：转移支付要调动地方财力改善的积极性，加强横向监督以提高资金使用绩效

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自10月29日每日经济头条。

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本周，第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议批准了国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。

近年来，中央财政在财力紧张的情况下，通过优化支出结构加大对地方转移支付力度。从资金规模上看，2023年，中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元。

图示中央对地方转移支付规模基本呈逐年递增态势

 数据来源：财政部

尽量避免转移支付过程中出现逆向激励作用

NBD：目前，转移支付在地方财政中发挥着怎样的作用？与地方政府事权和财权有什么样的关系？

吕冰洋：对中国这样的大国来说，地区发展不平衡的问题需要通过大规模转移支付来加以缓解，以此增强地方财政保障，提高地方提供基本公共服务的能力。

随着经济发展，自然会导致转移支付规模总量上升，但我国转移支付占地方财政支出的比重是比较稳定的。

事权是政府职能，事权改革涉及政府间行政体制改革，这不是财政所能决定的，但事权改革对财政体制运行有着重要影响。要先确定政府职能，才能决定地方财政事权和相应履行职能时需要承担的财政支出责任。财政支出责任与财政收入之间主要通过转移支付来解决。

过去我国转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要用于弥补地方财政缺口和调节地区财力差距，而专项转移支付是为了完成特定目标而设置的一类转移支付。2022年，我国一般性转移支付规模达80811.3亿元，专项转移支付规模达7597.03亿元，转移支付结构以前者为主。

NBD：有研究认为转移支付制度降低了地方积极性，您是如何看待这个问题的？

吕冰洋：转移支付作为一种制度，不论是从理论上还是全球实践看，都是有利有弊的。

其好处是可以弥补地方财力不足，缩小地区差距和落实上级决策，但同时它也存在逆向激励的问题。逆向激励意味着，经济发展得越好，得到的转移支付可能越少，这不利于调动地方发展经济积极性。和其他国家一样，我国也在通过制度设计尽量克服转移支付的逆向激励作用。

2022年国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出，上级财政要根据承担的支出责任足额安排共同财政事权转移支付，避免让下级财政被动承担“兜底”责任。共同财政事权转移支付也就是在上下级政府存在共同财政事权的情况下，需要共同出资办理时，上级政府向地方提供的转移支付。

目前，我国一般性转移支付中均衡性转移支付占比并不高，共同财政事权转移支付规模不断扩大。2022年，两者分别占一般性转移支付的比重为26.2%和45.0%。共同财政事权转移支付通过上下级共同负担机制，减轻下级政府财政支出压力，发挥共同财政事权促进基层基本公共均等化作用，在一定程度上避免了均衡性转移支付容易出现的逆向激励作用。

建议通过分类转移支付方式增加资金使用灵活性

NBD：如何才能促进转移支付的正向激励作用，调动地方财力改善的积极性？

吕冰洋：可以通过一些制度设计来实现兼顾激励与平衡的效果。

关于这方面的改革方向，我认为应该在目前基础上增加分类转移支付。分类转移支付是一种特殊的转移支付，介于专项转移支付和一般性转移支付之间，它由上级政府决定转移支付的使用方向，但并不决定其具体用途。

比如，某项转移支付被指定用于教育领域，那么这笔资金只能用于教育，而不能用于其他领域，但是地方政府可以自由根据当地相关领域发展的具体情况决定资金用途。

NBD：您是出于哪些考量提出了分类转移支付这一思路？

吕冰洋：当前不同地区发展情况差异较大，教育、医疗卫生、基础设施等领域发展水平也不同，而地方政府对地方发展情况了解程度更高，更清楚资金应该用在哪些具体领域。

比如一个地方教育比较滞后、医疗条件比较好，那么分类转移支付规定这笔钱只能用在教育上，不能用在别的地方，但是不具体到细节，不具体到校舍改造、教师待遇等。资金管理不是管理得越严越好，要在加强财政资金管理和发挥地方政府积极性之间寻找平衡。

NBD：那么引入分类转移支付后，如何提高地方政府财政资金使用和管理绩效？

吕冰洋：如果设置分类转移支付，那么在提高转移支付资金使用透明度的同时，资金的监督应采取纵向监督与横向监督相结合的办法。

纵向监督主要是监督资金不被跨类使用，如教育类转移支付资金不能用在基础设施建设上。横向监督主要是由地方人大监督财政资金的使用，监督的是类别内资金使用，例如监督教育类转移支付是用于哪一类教育事项上，这样可充分发挥出当地监督部门的信息优势。

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